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grundrecht:uebertragung_von_hoheitsrechten

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Übertragung von Hoheitsrechten

Formelle Übertragungskontrolle

Art. 23 (1) GG

Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.

Die Frage, wie sich die durch Art. 23 GG legitimierte Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union im Rahmen verfassungsrechtlich gewährleisteter Entscheidungsspielräume und ohne Eingriffe in die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Identität der Verfassung verwirklichen lässt, beschäftigt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts intensiv und seit langer Zeit. Diese Rechtsprechung geht von der – zutreffenden – Erkenntnis aus, dass namentlich die Übertragung von Hoheitsrechten Risiken birgt: Einerseits sind mit der Übertragung von Hoheitsrechten denknotwendig strukturelle Veränderungen im innerstaatlichen Verfassungsraum verbunden, die ihre Grundlage in dem verfassungsrechtlichen Auftrag zur Mitgestaltung der europäischen Integration finden und deshalb zu akzeptieren sind. Andererseits hat die Verfassung Sicherungen gegen die Preisgabe von Verfassungselementen errichtet, die die Identität der grundgesetz-lichen Ordnung ausmachen und die deshalb weder innerstaatlich durch Verfassungsänderung noch als Folge der Integration in europäische oder internationale Strukturen zur Disposition stehen. Den von der Senatsrechtsprechung entwickelten Kontrollvorbehalten der Identitätskontrolle und der Ultra-vires-Kontrolle kommt die Aufgabe zu, diesen Sicherungen praktische Wirksamkeit zu verleihen.1)

Eine zentrale Frage bei der Verwirklichung einer effektiven Kontrolle der Einhaltung verfassungsrechtlicher Grenzen bei der Erfüllung des Verfassungsauftrags zur konstruktiven Mitwirkung an der europäischen Integration ist es, durch wen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Ziel angestoßen werden können, prüfen zu lassen, ob die Verfassungsorgane ihrer Integrationsverantwortung gerecht geworden sind oder ob sie die dem Integrationsprozess gezogenen Grenzen überschritten haben. Unabhängig von Organstreitverfahren und Verfassungsbeschwerden von Personen, die möglicherweise durch ultra vires oder in identitätsverletzender Weise ergangene Hoheitsakte in ihren Grundrechten spezifisch betroffen sind, kann jeder Wahlberechtigte mit einer auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG [→ Wahlrecht zum Deutschen Bundestag] gestützten Verfassungsbeschwerde das Bundesverfassungsgericht wegen einer Verletzung des „Anspruchs auf Demokratie“ anrufen.2)

Mit Art. 23 Abs. 1 GG wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber im Jahre 1992 der europäischen Integration Deutschlands eine neue Grundlage geben und ihre unterschiedlichen Institutionen und Verfahren in einer umfassenden Regelung zusammenführen (vgl. BTDrucks 12/3338, S. 1, 4 ff.; 12/6000, S. 19 ff.). Das hat im Wortlaut von Art. 23 Abs. 1 GG insofern Ausdruck gefunden, als Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG allgemein von der Entwicklung der Europäischen Union zum Zwecke der Verwirklichung eines vereinten Europas spricht, während Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG eine Übertragung von Hoheitsrechten ermöglicht, deren Adressat nicht zwingend die Europäische Union sein muss; der konkrete Adressat der Übertragung wird vielmehr offengelassen („hierzu“). Schließlich will Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG nicht nur die Änderung der vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union erfassen, sondern auch „vergleichbare Regelungen“.3)

Zweck von Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG ist es, eine Ausweitung des Integrations-programms der Europäischen Union angesichts des bereits erreichten Umfangs erhöhten verfahrensrechtlichen Anforderungen zu unterwerfen. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat insoweit einen Vorschlag des Rechtsausschusses und des Sonderausschusses Europäische Union des Bundestages aufgegriffen, der sämtliche Kompetenzerweiterungen der Europäischen Union erfassen wollte (vgl. BTDrucks 12/3896, S. 14). Der verfassungsändernde Gesetzgeber hatte dabei vor allem die Evolutiv- und Brückenklauseln im Blick (vgl. BTDrucks 12/3896, S. 14, 18 f.; BVerfGE 123, 267 <385 ff.>), wollte sich auf diese aber nicht beschränken. Es widerspräche daher dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers, Teile des dynamischen und vielgestaltigen Entwicklungsprozesses im Rahmen und im Zusammenhang mit der Europäischen Union dem Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 1 GG zu entziehen (vgl. BVerfGE 131, 152 <199 ff.>) und statt einer weiteren Übertragung von Hoheitsrechten unmittelbar auf Organe der Europäischen Union und der damit angelegten Gesamtbetrachtung des Standes der europäischen Integration die Schaffung isolierter, aber funktional äquivalenter Satelliten-Einrichtungen zu ermöglichen.4)

Art. 23 Abs. 1 GG geht daher – wie auch sein Absatz 2 – von einem weiten Verständnis des Begriffs der Europäischen Union aus, der grundsätzlich ihre gesamte Organisation und ihr Integrationsprogramm umfasst und unter bestimmten Voraussetzungen auch auf von ihr zu unterscheidende zwischenstaatliche Einrichtungen und internationale Organisationen Anwendung findet (vgl. BVerfGE 131, 152 <199 ff., 217 f.>). Er beansprucht für sämtliche Rechtsakte Geltung, die die Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Union regeln, näher ausgestalten, absichern oder ergänzen, und setzt nicht voraus, dass eine unmittelbare Übertragung von Hoheitsrechten auf Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union stattfindet.5)

b) Die Übertragung von Hoheitsrechten auf eigenständige zwischenstaatliche Einrichtungen unterfällt Art. 23 Abs. 1 GG, wenn dies einer faktischen Vertragsänderung gleichkommt (vgl. Schorkopf, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 23 Rn. 79 <August 2011>; ders., Staatsrecht der internationalen Beziehungen, 2017, § 3 Rn. 189, 203; Möllers/Reinhardt, JZ 2012, S. 693 <695 f.>; Wollenschläger, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 23 Rn. 54; Streinz, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 23 Rn. 90; Heintschel v. Heinegg/Frau, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 23 Rn. 29.1 <Dezember 2019>). Das ist anzunehmen, wenn das Integrationsgesetz und/oder der völkerrechtliche Vertrag eine Vertragsänderung funktional ersetzen oder den Vertrag ergänzen. Um solches „Ersatzunionsrecht“ (vgl. Lorz/Sauer, DÖV 2012, S. 573 <573 ff.>) handelt es sich etwa beim ESM-Vertrag und dem Gesetz zum ESM-Vertrag, mit dem zwar keine Hoheitsrechte übertragen worden sind, jedoch eine grundlegende Umgestaltung der ursprünglichen Wirtschafts- und Währungsunion ins Werk gesetzt wurde (vgl. BVerfGE 135, 317 <407 Rn. 180> unter Hinweis auf BVerfGE 129, 124 <181 f.>; 132, 195 <248 Rn. 128>; a.A. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 73 ff.), so dass sie der Senat als Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne von Art. 23 Abs. 2 GG eingestuft hat (vgl. BVerfGE 131, 152 <219>).6)

Eine solche Primärrechtsäquivalenz setzt ein Ergänzungs- oder sonstiges besonderes Näheverhältnis zum Integrationsprogramm der Europäischen Union voraus (vgl. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 23 Rn. 63 <Oktober 2009>; Schorkopf, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 23 Rn. 64 <August 2011>; Calliess, NVwZ 2012, S. 1 <3>; Hölscheidt/Rohleder, DVBl 2012, S. 806 <807 f.>; Kube, WM 2012, S. 245 <247 f.>; Wollenschläger, NVwZ 2012, S. 713 <715>; ders., in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 23 Rn. 41; Schmahl, DÖV 2014, S. 501 <507 f.>; Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 23 Rn. 6, 12; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 23 Rn. 3; Streinz, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 23 Rn. 56a, 90; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, 12. Aufl. 2018, Art. 23 Rn. 4, 24; Heintschel v. Heinegg/Frau, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 23 Rn. 5 <Dezember 2019>). Ob ein derartiges Verhältnis vorliegt, lässt sich nicht anhand eines einzelnen abschließenden und zugleich trennscharfen Merkmals bestimmen, sondern nur aufgrund einer Gesamtbetrachtung der Umstände, Regelungsziele, -inhalte und -wirkungen (vgl. zu Art. 23 Abs. 2 GG BVerfGE 131, 152 <199>).7)

Für ein Ergänzungs- oder sonstiges besonderes Näheverhältnis kann etwa sprechen, dass die geplante Einrichtung im Primärrecht verankert, das Vorhaben in Vorschriften des Sekundär- oder Tertiärrechts vorgesehen ist oder ein sonstiger qualifizierter inhaltlicher Zusammenhang mit dem Integrationsprogramm der Europäischen Union besteht. Dies gilt auch, wenn das Vorhaben (auch) von Organen der Europäischen Union vorangetrieben wird oder deren Einschaltung in die Verwirklichung des Vorhabens – etwa im Wege der Organleihe – vorgesehen ist. Für ein qualifiziertes Ergänzungs- und Näheverhältnis spricht es darüber hinaus, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag ausschließlich zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union abgeschlossen werden soll, wenn der Zweck des Vorhabens gerade im wechselseitigen Zusammenspiel mit einem der Europäischen Union übertragenen Politikbereich liegt und insbesondere dann, wenn der Weg der völkerrechtlichen Koordination gewählt wird, weil gleichgerichtete Bemühungen um eine Verankerung im Unionsrecht nicht die notwendigen Mehrheiten gefunden haben (vgl. BVerfGE 131, 152 <199 f.>).8)

Soweit Integrationsgesetze und/oder völkerrechtliche Verträge, die in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Integrationsprogramm der Europäischen Union stehen, das Grundgesetz seinem Inhalt nach ändern oder ergänzen oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglichen, bedürfen sie nicht nur der Zustimmung des Bundesrates (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG), sondern müssen von Bundestag und Bundesrat mit der Mehrheit des Art. 79 Abs. 2 GG beschlossen werden. Eine solche Verfassungsrelevanz haben ausweislich von Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG nicht nur die Begründung der Europäischen Union und die Änderung ihrer vertraglichen Grundlagen – hier steht sie kraft verfassungsrechtlicher Anordnung fest –, sondern auch „vergleichbare Regelungen“.9)

Der Wortlaut von Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG stellt insoweit auf eine Änderung des Grundgesetzes „seinem Inhalt nach“ ab und knüpft damit ersichtlich an die der Rechtsprechung des Senats entnommene Unterscheidung zwischen förmlichen Verfassungsänderungen im Sinne des Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG und materiellen Verfassungsänderungen ohne Änderungen des Verfassungstexts an (vgl. BTDrucks 12/6000, S. 21; BVerfGE 58, 1 <36>; 68, 1 <114>). Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG spricht zudem nicht nur von inhaltlichen Änderungen des Grundgesetzes, sondern auch von „Ergänzungen“ und der bloßen „Ermöglichung“ von Änderungen und Ergänzungen. Das spricht für ein weites Verständnis der „Verfassungsrelevanz“. Unter systematisch-teleologischen Aspekten kommt hinzu, dass die Bestimmung den Integrationsgesetzgeber stärker als Art. 24 Abs. 1 GG prozedural und materiell einhegen soll, was – vom Zustimmungserfordernis des Bundesrates abgesehen – vor allem durch die in Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG enthaltene Bezugnahme auf Art. 79 Abs. 2 und Abs. 3 GG geschieht.10)

Die historische Auslegung unterstreicht dieses Ergebnis. Art. 23 Abs. 1 GG war Teil eines Gesamtpakets, das die seinerzeit bestehenden Zweifel an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit des Vertrags von Maastricht (vgl. etwa Ab-geordneter Verheugen und Senatorin Peschel-Gutzeit in der 3. Sitzung der Gemeinsamen Verfassungskommission am 12. März 1992, Stenographischer Bericht S. 12, 20; BVerfGE 37, 271 <279 f.>; 58, 1 <40 f.>; 59, 63 <86>; 73, 339 <375 f.>) und seiner möglichen Fortschreibung (vgl. Di Fabio, Der Staat 32 <1993>, S. 191 <195>) beseitigen, weitere Integrationsschritte zugleich aber höheren Hürden unterwerfen sollte. Der verfassungsändernde Gesetzgeber ist ersichtlich davon ausgegangen, dass jede weitere Übertragung von Hoheitsrechten auf Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union nur noch mit einer verfassungsändernden Mehrheit möglich sein würde. Der anderslautenden Interpretation der Bundesregierung im Gesetzentwurf wurde vom Bundesrat ausdrücklich widersprochen. Insoweit ist im Abschlussbericht der Gemeinsamen Verfassungskommission davon die Rede, dass Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG Hoheitsrechtsübertragungen bis zu der Grenze erlaube, „wo aus verfassungsrechtlichen Gründen ein neuer Vertrag oder eine Änderung der vertraglichen Grundlagen nötig wäre“ (vgl. BTDrucks 12/6000, S. 28). Noch deutlicher kommt dies im Bericht des Sonderausschusses „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)“ des Deutschen Bundestages zum Ausdruck, der dem Abschlussbericht der Gemeinsamen Verfassungskommission zugrunde liegt. Dort heißt es ausdrücklich, dass „eine Hoheitsrechtsübertragung (…) dann von einer Zwei-Drittel-Mehrheit abhängig gemacht werden [solle], wenn man über vorhandene Ermächtigungen hinausgeht. Auf dieser Überlegung beruht Artikel 23 Abs. 1 Satz 3“ (vgl. BTDrucks 12/3896, S. 18). Vor diesem Hintergrund benennt der Abschlussbericht Eingriffe in „die verfassungsrechtlich festgelegte Zuständigkeitsordnung“ (vgl. BTDrucks 12/6000, S. 21) als Beispiel dafür, dass eine Übertragung von Hoheitsrechten eine materielle Änderung der Verfassung nach sich zieht.11)

Der verfassungsändernde Gesetzgeber ist von der Vorstellung ausgegangen, dass jede „über vorhandene Ermächtigungen hinausgehende“ Übertragung von Hoheitsrechten eine Verfassungsänderung darstellt (vgl. den Hinweis auf BVerfGE 58, 1 <36> in BTDrucks 12/6000, S. 21). Der Bericht des Sonderausschusses macht zudem deutlich, dass diese Entscheidung bewusst auch im Lichte der Integrationsoffenheit des Grundgesetzes getroffen wurde (vgl. BTDrucks 12/3896, S. 18). Die – auf identischer Textgrundlage – angebotene alternative Interpretation der Bundesregierung in ihrer Entwurfsbegründung konnte sich gegen die in den gesetzgebenden Körperschaften einmütig vertretene Auffassung nicht durchsetzen (vgl. BTDrucks 12/6000, S. 28; Bothe/Lohmann, ZaöRV 58 <1998>, S. 1 <10 ff.>). Allerdings wird das Grundgesetz nicht bei jeder Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zu ihr stehende Einrichtungen seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt oder werden solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht. Vor allem im Integrationsprogramm hinreichend bestimmt angelegte („abgedeckte“) und mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit bereits gebilligte Übertragungen stellen keine (abermalige) materielle Änderung des Grundgesetzes dar. Auf sie findet allein Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG Anwendung.12)

Dagegen führt die Übertragung neuer Zuständigkeiten auf die Europäische Union oder die Errichtung neuer zwischenstaatlicher Einrichtungen, die in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zu dieser stehen, aufgrund ihrer fehlenden Bindung an die Grundrechte des Grundgesetzes und der nur schwer prognostizierbaren weiteren Entwicklung ihres Integrationsprogramms regelmäßig dazu, dass mit der Übertragung von Hoheitsrechten auch Änderungen des Grundgesetzes im Sinne der Vorschrift „ermöglicht“ werden (vgl. Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 23 Rn. 14; im Ergebnis auch Scholz, NJW 1992, S. 2593 <2599>; ders., NVwZ 1993, S. 817 <822>; vgl. auch ders., in: Maunz/Dürig, GG, Art. 23 Rn. 118 ff. <Oktober 2009>). Dies ist vor allem der Fall, wenn das Integrationsgesetz und/oder der völkerrechtliche Vertrag – als innerstaatliches Recht konzipiert – eine ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union begründet oder eine vollständige Verdrängung des Bundesgesetzgebers ermöglicht (Art. 73 f., 105 GG), Eingriffe in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zugelassen (Art. 30, 70 GG) oder die Verwaltungs- (Art. 83 ff., 108 GG) und Rechtsprechungskompetenzen (Art. 92 GG) von Bund und Ländern beeinträchtigt werden. Eine Europäisierung grundgesetzlicher Vorgaben ist ferner anzunehmen, wenn das Integrationsgesetz und/oder der völkerrechtliche Vertrag die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG), die Bundesbank (Art. 88 GG) oder den Gerichtsaufbau (Art. 92 ff., 96 GG) verändert oder überformt.13)

Dass die Übertragung von Rechtsprechungsaufgaben auf eine neu zu schaffende zwischenstaatliche Einrichtung eine materielle Verfassungsänderung darstellt, liegt – auch losgelöst von der damit verbundenen, methodisch unverzichtbaren Befugnis zur richterlichen Rechtsfortbildung (vgl. BVerfGE 75, 223 <241 ff.>; 126, 286 <305 f.>) – auf der Hand.14)

Art. 23 Abs. 1 GG stellt für die europäische Integration die gegenüber Art. 24 Abs. 1 GG vorrangige, weil speziellere Regelung dar und enthält in Satz 2 einen besonderen Gesetzesvorbehalt.15)

Der Vorschrift liegt ein weites Begriffsverständnis der Europäischen Union zugrunde, das auch zwischenstaatliche Einrichtungen jenseits des institutionellen Rahmens der Europäischen Union umfassen kann. Die Übertragung von Hoheitsrechten auf eigenständige zwischenstaatliche Einrichtungen unterfällt Art. 23 Abs. 1 GG, wenn diese in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Integrationsprogramm der Europäischen Union stehen.16)

Der Schutz des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG [→ Wahlrecht zum Deutschen Bundestag] erstreckt sich auch auf die Wahrung der Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 GG an eine wirksame Übertragung von Hoheitsrechten. Der Gewährleistungsbereich von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG erfasst Strukturveränderungen im staatsorganisationsrechtlichen Gefüge, wie sie bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder andere supranationale Einrichtungen eintreten können.17)

Kompetenzen, die einem anderen Völkerrechtssubjekt übertragen werden, können im Unterschied zu einer Verfassungsänderung nicht ohne Weiteres „zurückgeholt“ werden. Das Erfordernis der Zwei-Drittel-Mehrheit in Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG dient insoweit der Gewährleistung eines besonderen Legitimationsniveaus für Entscheidungen, die die Substanz des Wahlrechts zum Bundestag schwächen und die demokratischen Gewährleistungen des Grundgesetzes möglicherweise dauerhaft bis zu der durch die Verfassungsidentität geschützten Grenze zurücknehmen. Dabei soll der ohne unmittelbare Beteiligung des Volkes zur materiellen Verfassungsänderung berufene Integrationsgesetzgeber eine substantielle Hürde zu überwinden haben.18)

Anders als bei Verfassungsänderungen ist Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG bei der Übertragung von Hoheitsrechten stets betroffen. Hoheitsrechte können ohne Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Kompetenzübertragung, auch soweit damit keine Verfassungsänderung einhergeht, nicht wirksam übertragen werden, so dass an eine solche „Übertragung“ anknüpfende Akte als Ultra-vires-Akte anzusehen sind.19)

Vor diesem Hintergrund haben die Bürgerinnen und Bürger zur Sicherung ihrer demokratischen Einflussmöglichkeiten im Prozess der europäischen Integration grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine Übertragung von Hoheitsrechten nur in den vom Grundgesetz dafür vorgesehenen Formen der Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3, Art. 79 Abs. 2 GG erfolgt.( (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17; m.V.a. BVerfGE 134, 366 <397 Rn. 53>; 142, 123 <193 Rn. 134>; 146, 216 <251 Rn. 50>))

Im Fall des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG kann daher das Fehlen eines zustimmungspflichtigen Bundesgesetzes gerügt werden und im Fall des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG das Fehlen der qualifizierten Mehrheit nach Art. 79 Abs. 2 GG.20)

Ein Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag, das unter Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG ergangen ist, vermag die Ausübung öffentlicher Gewalt durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union oder eine mit ihr in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis stehende zwischenstaatliche Einrichtung nicht zu legitimieren (a) und verletzt deshalb die Bürgerinnen und Bürger in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [→ Wahlrecht zum Deutschen Bundestag], Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 [→ Grundsatz der Volkssouveränität] in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG (b).21)

Werden Hoheitsrechte nicht in dem von der Verfassung vorgesehenen Verfahren übertragen, werden sie überhaupt nicht (wirksam) übertragen. Eine Öffnung der deutschen Rechtsordnung für die Einwirkung supranationalen Rechts findet nicht statt. Mit der Inanspruchnahme von nicht (wirksam) übertragenen Hoheitsrechten nähmen supranationale Organisationen daher hoheitliche Gewalt in Anspruch, ohne dafür demokratisch legitimiert zu sein. Entsprechende Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union oder der in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zu dieser stehenden zwischenstaatlichen Einrichtung ergingen notwendig ultra vires und verstießen damit gegen den Grundsatz der Volkssouveränität aus Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 83, 37 <50 f.>; 89, 155 <182>; 93, 37 <66>; 130, 76 <123>; 137, 185 <232 f. Rn. 131>; 139, 194 <224 Rn. 106>; 142, 123 <174 Rn. 82>; 146, 216 <252 f. Rn. 52 f.; 255 Rn. 57>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 120).22)

Ermächtigt ein Integrationsgesetz Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union beziehungsweise mit dieser in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis stehende zwischenstaatliche Einrichtungen nicht wirksam dazu, Maßnahmen zu erlassen, so verletzt dies die Bürgerinnen und Bürger Deutschlands in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG.23)

Im Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 1 GG schützt Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG die Wahlberechtigten darüber hinaus davor, dass die formellen Voraussetzungen des Art. 23 Abs. 1 GG für eine Übertragung von Hoheitsrechten, die den Gesetzgeber im Prozess der europäischen Integration auch prozedural stärker als nach Art. 24 Abs. 1 GG einhegen sollten, eingehalten werden (formelle Übertragungskontrolle). Während eine Verfassungsänderung mit entsprechenden Mehrheiten rückgängig gemacht werden kann, sind Kompetenzen, die einem anderen Völkerrechtssubjekt übertragen werden, in aller Regel „verloren“ und können aus eigener Kraft nicht ohne Weiteres „zurückgeholt“ werden. Im Kontext der Europäischen Union kommt hinzu, dass sich aus Art. 4 Abs. 3 EUV die Pflicht ergeben kann, eine einmal erteilte Zustimmung nicht mehr zurückzuziehen24), woraus sich eine zusätzliche spezifische Gefährdungslage für den zukünftigen Inhalt des Rechts auf demokratische Selbstbestimmung ergeben könnte. Vor allem aber fehlte ohne wirksame Übertragung von Hoheitsrechten jeder dennoch erlassenen Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union oder einer supranationalen Organisation eine demokratische Legitimation.25)

Damit ist der Kern des in Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verankerten, verfassungsbeschwerdefähigen Rechts auf demokratische Selbstbestimmung betroffen, der nicht zur Disposition steht. Ohne die Möglichkeit, die objektiven Grundsätze des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG in ihrem durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Kern überprüfen zu lassen, verlöre der demokratische Kerngehalt von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG seinen Sinn.26)

Ermächtigt ein Integrationsgesetz Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union beziehungsweise mit dieser in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis stehende zwischenstaatliche Einrichtungen nicht wirksam dazu, Maßnahmen zu erlassen, so verletzt dies die Bürgerinnen und Bürger Deutschlands in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG.27)

Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG schützt die wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger vor einer Übertragung von Hoheitsrechten gemäß Art. 23 Abs. 1 GG, die unter Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG den wesentlichen Inhalt des Grundsatzes der Volkssouveränität (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) preisgibt. Dies prüft das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Identitätskontrolle.28)

Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG gewährt den Wahlberechtigten ferner gegenüber Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung einen Anspruch darauf, dass diese in Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung über die Einhaltung des im Zustimmungsgesetz niedergelegten Integrationsprogramms wachen und bei offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union aktiv auf die Beachtung der Grenzen des im Zustimmungsgesetz niedergelegten Integrationsprogramms und seine Befolgung hinwirken. Dies prüft das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle.29)

Bei jeder Übertragung von Hoheitsrechten sind schließlich die sich aus der Verfassungsidentität des Grundgesetzes hierfür ergebenden materiellen Grenzen zu beachten. Auch bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf eine in einem Ergänzungs- und sonstigen besonderen Näheverhältnis zur Europäischen Union stehende zwischenstaatliche Einrichtung hat der Integrationsgesetzgeber sicherzustellen, dass die Grundsätze der Art. 1 und Art. 20 GG nicht berührt werden (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG). Im Rahmen der Identitätskontrolle prüft das Bundesverfassungsgericht deshalb, ob die durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze durch ein Integrationsgesetz und/oder einen völkerrechtlichen Vertrag berührt werden (vgl. BVerfGE 123, 267 <344, 353 f.>; 126, 286 <302>).30)

Mit Blick auf das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG ist unter anderem sicherzustellen, dass dem Deutschen Bundestag bei einer Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 GG eigene Aufgaben und Befugnisse von substantiellem politischen Gewicht verbleiben (vgl. BVerfGE 89, 155 <182>; 123, 267 <330, 356>) und dass er in der Lage bleibt, seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung wahrzunehmen (vgl. BVerfGE 123, 267 <359>; 129, 124 <177>; 132, 195 <239 Rn. 106>; 135, 317 <399 f. Rn. 161>). Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG untersagt zudem Blankettermächtigungen (vgl. BVerfGE 58, 1 <37>; 89, 155 <183 f., 187>; 123, 267 <351>; 132, 195 <238 Rn. 105>; 142, 123 <192 Rn. 130 ff.>) und wird daher verletzt, wenn der Integrationsgesetzgeber das beabsichtigte Integrationsprogramm nicht hinreichend bestimmbar festlegt. Der Bundestag darf sich seiner Integrationsverantwortung insbesondere nicht dadurch entziehen, dass er anderen Akteuren unbestimmte Ermächtigungen überträgt oder dass er sich von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union, mit ihr in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis stehenden zwischenstaatlichen Einrichtungen oder anderen Mitgliedstaaten fremdbestimmen lässt und somit nicht mehr „Herr seiner Entschlüsse“ bleibt (vgl. BVerfGE 129, 124 <179 f.>; 132, 195 <240>; 135, 317 <401 Rn. 163 f.>).31)

siehe auch

1) , 2)
Abweichende Meinung der Richterinnen König und Langenfeld sowie des Richters Maidowski zum BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17
3) , 4) , 5) , 6) , 7) , 8) , 9) , 10) , 11) , 12) , 13) , 14) , 16) , 19) , 20) , 21) , 22) , 23) , 25) , 27)
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17
15)
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17; m.V.a. BVerfGE 123, 267 <355>; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 23 Rn. 4 <Oktober 2009>; Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 2; Simon, Grenzen des Bundesverfassungsgerichts im europäischen Integrationsprozess, 2016, S. 52 f. m.w.N.; Streinz, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 23 Rn. 9; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 23 Rn. 4
17)
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17; m.V.a. BVerfGE 129, 124 <169>; 142, 123 <190 Rn. 126>
18)
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17; m.V.a. Hobe, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 23 Rn. 49 <September 2011>; Wendel, Permeabilität im europäischen Verfassungsrecht, 2011, S. 246; Michael, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 146 Rn. 396, 512 <November 2013>
24)
vgl. etwa Generalanwalt Bot, Schlussanträge vom 18. November 2014, C-146/13, EU:C:2014:2380, Rn. 175 ff.
26)
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17; m.V.a. Simon, Grenzen des Bundesverfassungsgerichts im europäischen Integrationsprozess, 2016, S. 108
28)
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17; m.V.a. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 120 ff.
29)
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17; m.V.a. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 140 ff.
30) , 31)
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020
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